Les structures et instruments de gestion de l’eau en France

Pour mémoire, une loi du 8 avril 1898 a attribué la propriété du lit des rivières non domaniales aux propriétaires riverains. Ce qui leur donne beaucoup de droit et peu de devoir. 

Les cours d’eau non domaniaux sont non flottables et non navigables, sont inclus dans cette réglementation, régis par le droit privé. Le fond et les berges appartiennent aux propriétaires qui peuvent en interdire l’accès ainsi que la circulation. Cependant l’eau, elle-même fait partie du domaine public.

Cette loi, très ancienne, est inadaptée aux défis contemporains et devrait être modifiée. Malheureusement, elle se heurte à la question de la propriété. La dernière tentative de modification faite lors des débats de la loi GEMAPI a été stoppée. Pourtant ce qu’une loi a fait, une loi devrait pouvoir le défaire !

Contexte

Directive cadre eau (DCE)

La DCE n°2000/60/CE adoptée par le Parlement Européen le 23 octobre 2000 établit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau. Elle impose d’atteindre le bon état pour l’ensemble des masses eaux en 2015, avec des possibilités de dérogations en 2021, 2027. Elle définit également une méthode de travail, commune aux 27 États membres, qui repose sur quatre documents essentiels :

1. l’état des lieux : il permet d’identifier les problématiques à traiter ;
2. le plan de gestion : il correspond au SDAGE qui fixe les objectifs environnementaux ;
3. le programme de mesure : il définit les actions qui vont permettre d’atteindre les objectifs ;
4. le programme de surveillance : il assure le suivi de l’atteinte des objectifs fixés.

Ils sont à renouveler tous les 6 ans.

 Les caractéristiques à travailler sont les qualités biologiques ( la vie dans les masses d’eau ), physico-chimiques et hydromorphologiques.

Loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA)

Loide 2006 qui adapte les exigences de la Directive Cadre sur l’eau (DCE). Elle renforce la portée du Plan d’Aménagement et de Gestion Durable (PAGD) et introduit un Règlement opposable aux tiers qui prescrit des mesures pour l’atteinte des objectifs du PAGD qui sont identifiés comme majeurs par la CLE pour atteindre le bon état.

Les agences de l’eau

Rappel : la politique de l’eau en France est fondée sur quatre grandes lois et encadrée par la directive-cadre européenne sur l’eau publiée en 2000. Ce texte définit la notion de « bon état des eaux », vers lequel doivent tendre tous les États membres, dont la France.

Le territoire français est découpé en 12 bassins. La gestion de ces bassins est effectuée par un comité de bassin. La solidarité financière est organisée, en métropole, par une agence de l’eau et en Outre-Mer par un Office de l’eau. Dans notre région, l’Agence de l’eau Rhône Méditerranée Corse est gérée par un conseil d’administration qui comprend 33 membres issus du Comité de bassin Rhône-Méditerranée (voir ci-dessous), 3 membres issus du Comité de bassin de Corse et 1 représentant du personnel de l’agence de l’eau. Le Président est nommé par décret.

L’agence de l’eau collecte des redevances auprès de toute personne qui prélève de l’eau ou en altère la qualité, pour les redistribuer à ceux qui agissent pour sauver l’eau.

Les redevances sont, à 73 %, payées par les ménages, 10 % par les collectivités, 10 % par les industriels, 1 % par les irrigants et éleveurs et 2 % par les distributeurs de produits phytosanitaires. Cette redevance fiscale est collectée à travers la facture d’eau des ménages. Elle représente 14 % du prix de l’eau.

La hausse des taxes sur les pesticides et l’irrigation agricole figurant dans le projet de loi de finances 2024, représentant 47 millions d’euros, est reportée. Ces recettes, qui devaient en partie financer la mise en œuvre du « plan eau » par les 6 Agences de l’eau du territoire à partir de 2025, seront renégociées l’année prochaine.

Aucune évaluation n’a été produite par l’Agence depuis 2017.

Le Comité de bassin et SDAGE Rhône Méditerranée

Le 18 mars 2022, le Comité de bassin a adopté à l’unanimité le Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et a donné un avis favorable au programme de mesures associé. Il fixe, pour les 6 ans, les grandes orientations pour une bonne gestion de l’eau et des milieux aquatiques sur les bassins versants du Rhône, de ses affluents et des fleuves côtiers formant le grand bassin Rhône-Méditerranée. Un plan de bassin d’adaptation au changement climatique dans le domaine de l’eau 2024-2030 a également été publié. Les Comités de bassin votent également le programme d’intervention pluriannuel de l’Agence de l’eau et le taux des redevances des agences.

Le Comité comprend 30 membres élus ayant une voix délibérative : 12 élus, 6 usagers non-économiques, 6 membres usagers économiques, 6 représentants désignés par l’État. Il gère l’agrément des contrats de rivière et de baie, l’examen des périmètres et projets de SAGE et l’avis sur les Programmes d’action de prévention des inondations (PAPI).

Une commission géographique Littoral PACA-Durance s’occupe du Bassin du Rhône en rive gauche, à l’aval de la confluence avec le Lez qui est inclus ainsi que le Bassin de la Durance et le Bassin des fleuves côtiers et de leurs affluents situés entre le Petit Rhône inclus et la frontière italienne.

Un panel citoyen, composé de 30 personnes illustrant la diversité de la population du Bassin Rhône-Méditerranée a été récemment créé. Il se réunira à 8 reprises de janvier à juin 2024 afin de produire une contribution citoyenne. Elle alimentera la synthèse des questions importantes du SDAGE 2028-2033 qui après publication, sera proposée à la consultation du public et des assemblées de novembre 2024 à mai 2025. 

Les Schémas d’aménagement et de gestion de l’eau

Ils sont élaborés, en conformité avec le SDAGE, plan d’aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques (PAGD), dans lequel sont définis les objectifs partagés par les acteurs locaux ainsi qu’un règlement fixant les règles permettant d’atteindre ces objectifs, et d’un rapport environnemental.

Une fois approuvé, le règlement et ses documents cartographiques sont opposables aux tiers : les décisions dans le domaine de l’eau doivent être compatibles ou rendues compatibles avec le PAGD. Les documents d’urbanisme doivent être compatibles avec les objectifs de protection définis par le SAGE. 

La Commission locale de l’Eau

La CLE, instance de concertation sans personnalité juridique propre, est l’organe délibérant du SAGE. Elle est créée par le Préfet, et constituée de représentants de l’État (au plus le quart de ses membres), de collectivités territoriales (au moins la moitié de ces membres), et d’usagers (agriculteurs, industriels, propriétaires fonciers, organisations professionnelles et associations concernées : au total au moins le quart des membres), dont les représentants sont nommés par arrêté préfectoral.

La CLE est présidée par un élu local. Elle élabore le schéma d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE) : elle effectue un diagnostic du sous-bassin versant et définit de manière concertée un certain nombre de dispositions visant à une gestion équilibrée de la ressource sur son territoire, en veillant aux aspects qualité, quantité, protection des zones humides.

Les Commissions locales de l’eau sont un lieu de concertation où siègent des usagers au travers d’associations (environnementales, syndicats d’arrosants, fédérations de pêche…) et de personnes qualifiées nommées par le Préfet. Elles sont associés à l’élaboration du PAGD, émettent un avis et suivent son déroulement.

Il est essentiel d’inciter les adhérent·e·s à siéger dans leur commission locale de l’eau. C’est toutefois le Préfet qui valide la participation des usagers. 

En janvier 2023, on dénombrait 200 Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) en France (métropole et outre-mer), dont 4 en émergence, 3 en cours d’instruction, 22 en cours d’élaboration, 134 mis en œuvre, 27 en révision, 10 non démarrés.

 Le fonctionnement du SAGE reste opaque pour les usagers qui n’y sont pas représentés.

Les Contrats de milieu.

Un contrat de milieu est un instrument d’intervention opérationnel à l’échelle d’un bassin versant, d’une nappe alluviale, d’un étang, d’un lac. Contrairement au SAGE, le contrat de milieu n’a pas de portée juridique. Il concrétise l’engagement moral et financier des différents partenaires locaux : maîtres d’ouvrages, usagers, collectivités locales, Région, Agence de l’eau.

Chaque contrat est signé par l’ensemble des partenaires concernés : préfet(s) de département(s), agence de l’eau, collectivités territoriales (conseil départemental, conseil régional, communes, syndicats intercommunaux…).

Une instance de concertation veille à la mise en mise en œuvre de la gouvernance sur le territoire et au bon déroulement du contrat. Selon les milieux à protéger, elle peut être nommée comité de rivière, comité de baie… La mise en œuvre des actions est coordonnée par une collectivité, un syndicat de rivière, un syndicat mixte ou un établissement public territorial de bassin (EPTB). 

La stratégie locale de gestion intégrée du trait de côte (SLGITC)

Elle comprend notamment des mesures favorisant l’information du public sur le risque de recul du trait de côte, des objectifs de connaissance et protection des espaces naturels.

Elle peut être élaborée par les collectivités territoriales ou leurs groupements compétents

Le Conseil maritime de façade de Méditerranée

Il est présidé conjointement par le Préfet maritime de la Méditerranée et le Préfet de région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Il comprend au maximum 80 membres, répartis-en 5 collèges : l’Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements, les représentants des activités professionnelles du littoral et de la mer, les représentants des salariés d’entreprises ayant un lien avec la mer ou le littoral, les représentants des associations d’usagers et de protection de l’environnement littoral ou marin.

Le secrétariat de ce Conseil est assuré par la Direction interrégionale de la mer Méditerranée (DIRM). Le Conseil maritime de façade est l’instance de concertation pour l’élaboration des instruments d’orientation de la politique maritime. Il comprend une commission spécialisée sur les thèmes formation-emploi et une sur l’éolien flottant. Un conseil scientifique est également sollicité.

Les Contrats de Baie

C’est une démarche volontariste. Ils regroupent les acteurs locaux pour une bonne gestion du milieu marin. Ils prennent en compte les bassins versants qui se déversent dans la rade et peuvent cofinancer des opérations pour améliorer la qualité des eaux des rivières et cours d’eau ou les travaux d’assainissement. Un exemple : Contrat de Baie de la Rade de Toulon et des Iles d’Or

Plans de Prévention des Risques Naturels majeurs (PPRN)

Depuis la loi relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles en passant par la loi dite Barnier en 1995, l’État a renforcé sa politique de prévention des risques. Les plans de prévention des risques naturels (PPRN) font partie des actions de prévention des risques naturels. Ils ont pour objectif de réduire l’exposition au risque ainsi que la vulnérabilité des biens et des personnes. Ils sont définis par le Code de l’Environnement de l’ article L.  562-1 à L.562- 8-1. Il est élaboré sous l’autorité du préfet qui implique les collectivités locales dans une démarche de concertation et d’association. Après approbation, il est annexé au Plan Local d’Urbanisme (PLU) en tant que servitude d’utilité publique.

Les PPRN définissent les zones d’exposition aux phénomènes naturels prévisibles. Ils caractérisent également l’intensité possible de ces phénomènes. À l’intérieur de ces zones d’aléa, les PPRN réglementent l’utilisation des sols pour les futures constructions mais peut aussi concerner les constructions existantes, dans le but de maîtriser et réduire leur vulnérabilité.

Le Plan de Prévention des Risques Littoraux

C’est un cas particulier du Plan de Prévention des Risques Naturels prévisible (PPRN). C’est un outil de gestion des risques naturels qui cartographie les risques de submersion marine et qui réglemente l’urbanisation dans les zones exposées.

Les plans de gestion des risques inondation (PGRI) :

Élaboré à l’échelle des bassins hydrauliques ou groupements de bassins (Seine Normandie, Rhône Méditerranée, Adour Garonne…), le PGRI fixe les grands objectifs en matière de gestion des risques d’inondation et les objectifs propres à certains territoires à risque d’inondation important (TRI). Il se base notamment sur une évaluation préliminaire des risques (EPRI).

Il est arrêté par le préfet coordonnateur de bassin. Les objectifs du PGRI sont déclinés au sein de stratégies locales de gestion des risques d’inondation (SLGRI) pour les TRI.

Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l’eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des PGRI. Une partie des documents de planification (SRADDET, SCoT…) doit également être compatible avec certaines prescriptions des PGRI.

Les programmes d’actions et de prévention des inondations (PAPI) :

Ils sont portés par les collectivités territoriales ou leurs groupements. Ils permettent d’aborder les grands axes de la prévention des risques d’inondations : connaissance et conscience du risque, surveillance et prévision des crues et des inondations, alerte et gestion de crise, intégration du risque inondation dans l’urbanisme, réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens, etc.

https://outil2amenagement.cerema.fr/le-programme-d-actions-de-prevention-des-r1264.html

L’Office français de la biodiversité

L’OFB contribue à l’exercice des missions de police administrative relatives à l’eau, aux espaces naturels, aux espèces, à la chasse et à la pêche ainsi que des missions de police sanitaire en lien avec la faune sauvage. 

L’Agence régionale de la biodiversité

L’Arbe est une agence publique créée il y a 40 ans pour favoriser la mise en œuvre des politiques publiques et accompagner les territoires à la préservation de la biodiversité. Elle gère un observatoire. https://www.arbe-regionsud.org

La Maison régionale de l’eau

La MRE, située à Barjols dans le Var, contribue au développement de la connaissance sur les écosystèmes aquatiques tout en démocratisant les savoirs pour mieux appréhender la complexité des enjeux liés à l’eau.

La Commission exécutive de la Durance (CED)

La CED assure la répartition des eaux de la Basse Durance, à l’aval du pont de Mirabeau, entre les 14 prises historiques pour les canaux concédées sur les départements du Vaucluse et des Bouches-du-Rhône. Elle a été créée en 1907 pour remédier aux conflits liés aux pénuries d’eau sur la Durance.

Depuis l’aménagement hydroélectrique Durance-Verdon, elle gère aussi, en collaboration avec EDF, la réserve agricole du barrage de Serre-Ponçon, réalisée en vue de remédier aux insuffisances du débit naturel de la Durance en période d’irrigation intensive.

En juin 2023, la CED a voté une restriction de 25% sur tous les canaux, à l’exception du canal de Marseille, prioritaire pour l’alimentation en eau potable et de l’Union canal commun d’irrigation Boisgelin Craponne dont les ouvrages de régulation ne peuvent pas supporter une restriction de plus de 20%. Compte-tenu de la sécheresse persistante, les membres de la CED ont voté la coupure des canaux de la Crau à partir du 1er septembre 2023.

La Société du canal de Provence 

Le canal de Provence achemine l’eau brute, essentiellement issue du Verdon mais également de la Durance et du lac de Saint-Cassien. 

La SCP est une société d’économie mixte ayant le statut d’aménageur régional. Elle est détenue à plus de 80 % par les collectivités territoriales régionales. Elle gère le canal de Provence et étend son réseau vers le Var. Le canal de Provence fournit 40 % de la consommation de la ville de Marseille. 

Les Associations syndicales autorisées

Les ASA regroupent l’ensemble des propriétaires sur un périmètre défini, pour y réaliser des travaux collectifs allant dans le sens de l’intérêt général. Contrairement aux associations de droit privé loi 190, les ASA relèvent du droit public Elles n’ont cependant pas le droit de faire de la maîtrise d’œuvre. Le projet de l’ASA doit recueillir l’adhésion d’une majorité, en nombre et en surface agricole, des propriétaires concernés.

Dans certains cas, l’autorité administrative peut imposer une Association syndicale constituée d’office (ASCO).

Une fois l’association créée par autorisation (ASA) ou décision préfectorale (ASCO), tout propriétaire de terrain inclus dans le périmètre en est rendu obligatoirement membre, qu’il s’y soit déclaré favorable ou non. Ce type de groupement peut être utilisé pour contraindre des opposants minoritaires à adhérer au projet.

Les autorités publiques exercent une tutelle sur le fonctionnement de l’ASA. L’approbation par le Préfet parfois nécessaire. La comptabilité est effectuée par les services du Trésor public.

Les ASA sont répandues en France et représentent environ 70% des surfaces en irrigation collective, soit 30% des surfaces annuellement irriguées. 2 000 ASA d’irrigation sont en grande majorité répartie entre les régions PACA (600 ASA) et Occitanie (750 ASA). Le financement des missions d’une ASA est essentiellement constitué par les redevances dues par ses membres et des subventions. 

La Compagnie nationale du Rhône

La CNR est concessionnaire du Rhône pour la production d’hydroélectricité, le transport fluvial, les usages agricoles et le premier producteur français d’énergie exclusivement renouvelable.

Société anonyme d’intérêt général, elle a un actionnariat majoritairement public (50,03 %) avec le Groupe caisse des dépôts (33,2 %) et les collectivités locales (16,83 %). La part du privé est couverte par le groupe Engie, à hauteur de 49,97 %. 

La taxe GEMAPI

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 a créé la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations dite taxe GEMAPI. Elle est votée chaque année par la communauté de communes ou la métropole avant le 15 avril pour recouvrement la même année. 

Chaque syndicat des eaux ou intercommunalités en charge soit de l’eau potable, soit de l’assainissement, peut gérer ces services en interne ou faire une délégation de service public à une entreprise. En France, 13 855 collectivités locales comprenant 25 651 services publics assurent la compétence d’eau potable et/ou d’assainissement en 2021.

Le transfert de compétences est en constante augmentation et s’est accéléré depuis 2018 passant de 55 % en 2017 à 62 % en 2019 et 70 % en 2021. Ces transferts de compétences entraînent des réorganisations des collectivités, une appropriation des périmètres techniques des nouveaux territoires regroupés et une harmonisation des tarifs

La Fédération professionnelle des entreprises de l’eau (FP2E) regroupe Veolia, Suez et Saur, ainsi que 2 entreprises de taille intermédiaire (ETI) : Sogedo et SEFO. Ces 5 entreprises assurent environ 60 % de la distribution et de la production d’eau potable française et gèrent les eaux usées pour la moitié de la population. 

Dans le cadre de la loi NOTRe du 7 août 2015 portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République, le transfert des compétences du niveau communal vers le niveau intercommunal doit être effective au 1er janvier 2026. De plus en plus de collectivités internalisent ces services et créent des régies comme récemment Nice, Sisteron qui a repris sa régie en moins d’un an, Manosque en un peu plus. En revanche, certains collectifs doivent se former pour empêcher des DSP, c’est le cas pour le Pays de Lure-Forcalquier.

Les taxes spéciales d’équipement (TSE)

Ce sont des taxes additionnelles perçues notamment au profit des établissements publics fonciers d’État et locaux (EPF). Elles sont destinées à leur permettre de financer leurs acquisitions foncières et immobilières.

Le fonds BARNIER

Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) géré par la Caisse Centrale de Réassurance (CCR), en partie financé par les contrats multirisques habitations (MRH), environ 12 % du montant MRH, peut être mobilisé par les particuliers pour les risques naturels couverts par leur assurance habitation, mais aussi par les communes et collectivités et les petites entreprises (moins de 20 salariés) pour des travaux évitant les dommages.

Le Label « Territoire d’eau en transition écologique“

Il est décerné par AMORCE pour accompagner la transition écologique des services publics d’eau et d’assainissement et « favoriser et valoriser des politiques ambitieuses pour relever les défis de la gestion de l’eau ».

Les candidats sont évalués sur une vingtaine d’indicateurs couvrant 4 grands axes

1. les économies d’eau et l’adaptation au changement climatique,
2. la protection des ressources en eau des pollutions émergentes,
3. l’engagement des services publics d’eau dans l’économie circulaire,
4. L’engagement des services publics dans la transition énergétique.

En 2023, ont été lauréat en Provence-Alpes-Côte d’Azur :

• pour l’eau potable : la Métropole Toulon Provence Méditerranée
• pour l’assainissement : la Communauté d’agglomération Cannes Pays de Lérins 

Nos propositions

• Lancer et animer un grand débat de société sur l’eau et sa répartition, et suivre précisément l’évolution de la ressource ;
• Impliquer les citoyens et associations à tous les niveaux de la décision ;
• Rééquilibrer la composition des comités de Bassins, des CLE, en faveur des associations de consommateurs et des associations environnementales ;
• Privilégier la gestion de l’eau potable et de l’assainissement en régie avec, dans les comités de gestion, une place pour les usagers. Aujourd’hui, les délégations de service public (DSP) ne laissent aucune place aux usagers et n’engagent aucune réflexion globale du cycle de l’eau ;
• Appliquer le principe pollueur-payeur et donc, ne pas faire reposer sur les particuliers toutes les actions de dépollution et de recherches de ressources ;
• Conserver les ASA, les ouvrir aux autres usages de la zone concernée ;
• Au niveau national, travailler à la modification de la loi de 1898.

Sources

•  https://fr.wikipedia.org/wiki/Directive-cadre_sur_l%27eau
•  Le texte de la Directive : https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:5c835afb-2ec6-4577-bdf8-756d3d694eeb.0001.02/DOC_1&format=PDF
• https://www.rhone-mediterranee.eaufrance.fr/lagence-de-leau-rhone-mediterranee-corse-organise-une-consultation-sur-les-grands-enjeux-de-leau-0
• https://fr.wikipedia.org/wiki/Droit_de_la_gestion_des_cours_d%27eau_en_France
• https://fr.luko.eu/conseils/guide/fonds-barnier/
• https://outil2amenagement.cerema.fr/outils/la-strategie-locale-gestion-integree-du-trait-cote·slgitc